შესაძლებელია თუ არა საქართველოს პრეზიდენტის იმპიჩმენტი საქართველოს კონსტიტუციით განსაზღვრული ევროატლანტიკური ინტეგრაციის საგარეო პოლიტიკური ვექტორის ფარგლებში წარმართული ქმედებებისთვის
ლევან ალაფიშვილი
აღმოსავლეთ ევროპის უნივერსიტეტის
ასოცირებული პროფესორი
შესავალი
სახელმწიფოებრიობის აღდგენისა და დამოუკიდებელი, დემოკრატიული სახელმწიფოს მშენებლობის ისტორიაში საქართველოს მრავალი, განსხვავებული გამოწვევა ჰქონია. პოლიტიკურად ნეიტრალური და დამოუკიდებელი კონსტიტუციური კონტროლის სისტემის დაფუძნება და გაძლიერება ერთ-ერთ ასეთ გამოწვევად შეიძლება დავასახელოთ.
დემოკრატიული აღმშენებლობის პროცესში კონსტიტუციური ინსტიტუტები მათი საქმიანობითა და გადაწყვეტილებებით ქმნიან საკუთარი დამოუკიდებლობის საძირკველს. გამონაკლისს არც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო წარმოადგენს.
საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს არსებობის ისტორიაში ყოფილა არაერთი საქმე, რომელზე მიღებულ გადაწყვეტილებასაც ქართული ინსტიტუციური დემოკრატიის განვითარებაში და თვით საკონსტიტუციო სასამართლოს დამოუკიდებლობის გაძლიერებაში დიდი წვლილის შეტანა შეეძლო.
საქართველოს და საკონსტიტუციო სასამართლოს ისტორიაში არასდროს ყოფილა კონსტიტუციური თანამდებობის პირის თანამდებობიდან იმპიჩმენტის წესით გათავისუფლების შემთხვევა. ასევე, არასდროს ყოფილა საქართველოს საგარეო პოლიტიკური საკითხების და კონკრეტული მიმართულებების კონსტიტუციით განსაზღვრის შემთხვევა. ამ გარემოებებში გაჩნდა მასშტაბური გამოწვევა, რომლის ანალოგიც ძნელად მოიძებნება საქართველოს ისტორიაში.
საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის პროცესის გასაძლიერებლად საქართველოს სახელმწიფო მეთაურის უცხოეთში ვიზიტები და მათი კონსტიტუციურობა სადავო გახადა უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოს უმრავლესობამ იმპიჩმენტის პროცესის ინიცირებით, რაც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოში განხილვით გაგრძელდა.
იმის გათვალისწინებით, რომ იმპიჩმენტის საკითხის საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოში განხილვის პრეცედენტი არ ყოფილა, არსებობდა მოლოდინი, რომ იმპიჩმენტის ინიციატორთა კონსტიტუციური წარდგინება იქნებოდა დასაბუთებული, არგუმენტებით თუ მტკიცებულებებით გამყარებული და სუბიექტური თუ ვიწროპოლიტიკური გავლენისგან მაქსიმალურად თავისუფალი, თუმცა წარდგინებაში[1] ავტორები ფორმალურ მიდგომას დასჯერდნენ.
საქართველოს პრეზიდენტის იმპიჩმენტის კონსტიტუციური წარდგინების განსახილველად მიღების საკითხის გადაწყვეტისას საკონსტიტუციო სასამართლოს შეეძლო (ვფიქრობთ ვალდებულიც იყო) ემსჯელა და დაესაბუთებინა კონსტიტუციური წარდგინების განსახილველად მიღების საკითხი,[2] აგრეთვე იმპიჩმენტის სხვა კონსტიტუციური დავებისაგან გამიჯვნის დასაბუთებით დაედგინა სტანდარტი, რომელიც სახელმძღვანელო გახდებოდა როგორც საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის, ისე კონსტიტუციური ინსტიტუტებისთვის.
იმპიჩმენტის საკითხის განხილვის გამოცდილების არქონამ, აგრეთვე წარდგინების ავტორთა და საკონსტიტუციო სასამართლოს სიფრთხილემ, კონსტიტუციით განსაზღვრული საგარეო პოლიტიკის ფარგლებში მოქმედი საქართველოს პრეზიდენტის ქმედების კონსტიტუციურობის განხილვისას წარმოაჩინა არაერთი მნიშვნელოვანი საკითხი, რომლებზე პასუხებიც საზოგადოებაში დისკუსიის საგნად დარჩება დიდი ხნის განმავლობაში.
1. წარდგინების საგნის და კონსტიტუციის დარღვევის იდენტიფიცირება
კონსტიტუციური წარდგინებიდან ჯეროვნად ვერ დგინდება – პრეზიდენტის იმპჩმენტის საფუძველი არის ის რომ პრეზიდენტს არ აქვს კომპეტენცია საერთაშორისო ურთიერთობებში თუ პრეზიდენტს აქვს შეზღუდული კომპეტენცია საერთაშორისო ურთიერთობებში.
ამ საკითხების გარკვევას არსებითი მნიშვნელობა აქვს, რადგან თუ წარდგინების ავტორები თვლიან რომ პრეზიდენტს არ აქვს რაიმე კომპეტენცია სართაშორისო ურთიერთობებში და ეს კომპეტენცია მხოლოდ საქართველოს მთავრობას აქვს, მაშინ ეს არის არა იმპიჩმენტის, არამედ კომპეტენციური დავის საგანი. იმპიჩმენტის წარდგინების ერთ-ერთი ავტორი, პარლამენტის თავმჯდომარე კი სწორედ პრეზიდენტის მიერ მთავრობის უფლებამოსილებაში შეჭრაზე მიუთითებს.[3]
საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს წარდგინების განსახილველად მიღების საკითხის გადაწყვეტისას უნდა ემსჯელა და გაემიჯნა კომპეტენციური დავის და საიმპიჩმენტო დავის წარმოების სტანდარტები. მიგვაჩნია, რომ იმ პირობებში, როდესაც საქართველოს მთავრობა არ წარმართავს კომპეტენციურ დავას, საქართველოს პარლამენტი შეზღუდულია განსახილველად წარმოადგინოს იმპიჩმენტის საკითხი.
საიმპიჩმენტო საკითხის განხილვის დასაშვებობისთვის მნიშვნელოვანია საქართველოს კონსტიტუციით დადგენილი ორი საფუძვლის ანალიზი და გამიჯვნა. საქართველოს კონსტიტუცია იმპიჩმენტის საფუძვლად მიუთითებს კონსტიტუციის დარღვევას და თანამდებობის პირის ქმედებაში დანაშაულის ნიშნების არსებობას.[4] თანამდებობის პირის მიერ კანონის დარღვევა სისხლის სამართლის კოდექსით გათვალისწინებულ დასჯად ქმედებად ანუ დანაშაულად არის მიჩნეული.[5]კონსტიტუციის დარღვევა, კონსტიტუციით განსაზღვრული უფლებამოსილების გადამეტება არის კანონდარღვევა და კონკრეტულ შემთხვევაში შესაძლებელია დანაშაულის ნიშნებსაც ატარებდეს.[6]
საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს საიმპიჩმენტო წარდგინების განსახილველად მიღების საკითხის გადაწყვეტისას უნდა ემსჯელა და დაედგინა კონსტიტუციის დარღვევისა და დანაშაულის შესაძლო ჩადენის საფუძვლების გამიჯვნის სტანდარტი.
მიგვაჩნია, რომ უფლებამოსილებასთან დაკავშირებული საიმპიჩმენტო წარდგინების განხილვისას პირველ რიგში უნდა დადგინდეს კონსტიტუციის დარღვევის ინტენსივობა, მისი შედეგები და გაიმიჯნოს შესაძლო დანაშაულისგან. ამის შემდგომ, თუკი დადგინდება რომ კონსტიტუციის დარღვევა არ არის ინტენსიური და ქმედება არ შეიცავს დანაშაულის ნიშნებს, იმპიჩმენტისგან უნდა გაიმიჯნოს და დადგინდეს კომპეტენციური დავის შესაძლებლობა. თუკი შესაძლებელია კომპეტენციური დავის წარმოება, მაშინ საკონსტიტუციო სასამართლოს განხილვის საგნად სწორედ ეს საკითხი უნდა იქცეს. იმპიჩმენტი წარმოდგენილია როგორც სასჯელი კონსტიტუციის არსებითი დარღვევისთვის, სხვა დარღვევევისას კონსტიტუცია ასეთ სასჯელს არ ითვალისწინებს.[7]
2. სახელმწიფოს მეთაურის წარმომადგენლობითი უფლებამოსილება
წარმომადგენლობითი უფლებამოსილება სახელმწიფოთაშორისი ურთიერთობის საკითხია და საერთაშორისო სამართლით რეგულირდება. ეროვნული კანონმდებლობის ფორმალობებს საერთაშორისო/სახელმწიფოთაშორისო ურთიერთობებში არსებითი მნიშვნელობა არ აქვს კონკრეტული სახელმწიფოსთვის უფლებებისა თუ ვალდებულებების წარმოშობის თვალსაზრისით.
სახელშეკრულებო სამართლის შესახებ ვენის 1969 წლის კონვენციის[8] მე-7 მუხლის სათაურია – სრული უფლებამოსილება და მისი მე-2 ნაწილის „ა“ პუნქტში ჩამოთვლილია სახელმწიფოების ის 3 თანამდებობის პირი რომლებიც ყოველგვარი უფლებამოსილების მინიჭებისა თუ დოკუმენტის წარდგენის გარეშე წარმოადგენენ სრული უფლებამოსილების მქონე სუბიექტებს საერთაშორისო ურთიერთობებში. ეს თანამდებობის პირები არიან სახელმწიფოს მეთაური, პრემიერ მინისტრი და საგარეო საქმეთა მინისტრი.
ვენის კონვენციის აღნიშნული ჩანაწერის ანალოგიური ჩანაწერი უცვლელად დღესაც არსებობს საქართველოს კანონში „საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებების შესახებ“.[9]საყურადღებოა, რომ კონსტიტუციის ცვლილების ამოქმედების შემდგომ ამ კანონში შესულია 2 ცვლილება და კანონმდებლებს დასახელებული მუხლის შეცვლა არასდროს უფიქრიათ.
სახელმწიფოს მეთაურის ვენის კონვენციით გარანტირებული სრული წარმომადგენლობითი უფლებამოსილება არა მხოლოდ ორმხრივ ან მრავალმხრივ მოლაპარაკებებსა თუ სხვა აქტებს გულისხმობს და ფარავს, არამედ ცალმხრივ განცხადებებსაც, რომლებიც მისი სახელმწიფოსთვის საერთაშორისო სამართლებრივ ვალდებულებებს წარმოშობს. სახელმწიფო მეთაურის სრულ უფლებამოსილებასა და ცალმხრივი განცხადებების თაობაზე დიდი ხანია საერთაშორისო ურთიერთობებსა და სამართალში არსებობს მართლმსაჯულების საერთაშორისო სასამართლოს მიერ დამკვიდრებული პრაქტიკა.[10]
აღნიშნულის გათვალისწინებით, საერთაშორისო ურთიერთობებში საქართველოს პრეზიდენტის უფლებამოსილების საკითხის გადაწყვეტისას უნდა გავითვალისწინოთ დამკვიდრებული საერთაშორისო სტანდარტები და არ შეიძლება მხოლოდ საქართველოს კონსტიტუციის ფორმალური წაკითხვა.
3. საგარეო პოლიტიკის განსაზღვრის და განხორციელების საკითხები
საქართველოს კონსტიტუცია უნიკალურია საგარეო პოლიტიკის საკითხებთან მიმართებით. კონსტიტუციებით საპარლამენტო მმართველობაში ჩამოყალიბებულია საგარეო პოლიტიკის კომპეტენციები და იგი ორ პოლიტიკურ ინსტიტუტს, ხელისუფლების ორ შტოს შორის არის განაწილებული. პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებების განსაზღვრა არის პარლამენტის კომპეტენცია, ხოლო ამ, პარლამენტის მიერ განსაზღვრულ ჩარჩოში პოლიტიკის განხორციელება – მთავრობის კომპეტენცია.
ამდენად, დასახელებულ ორ პოლიტიკურ ორგანოს კონსტიტუცია ანიჭებს დისკრეციას და მოქმედების თავისუფლებას საკუთარი პოლიტიკური შეხედულებისა თუ იდეოლოგიის მიხედვით იმოქმედოს. მაგალითისთვის, პარლამენტი ნდობას უცხადებს სამთავრობო პროგრამას, რომლის შესრულების მიმდინარეობის ანგარიშსაც პერიოდულად ისმენს პრემიერ-მინისტრისგან.
საქართველოს კონსტიტუციის უნიკალურობა იმაში მდგომარეობს, რომ კონსტიტუციამ თვითონვე განსაზღვრა საგარეო პოლიტიკისა და ურთიერთობის არსებითი მიმართულებები – დემოკრატიული სამყარო, ევროკავშირის და ჩრდილოატლანტიკური ორგანიზაციის წევრობა. სხვა დანარჩენი, კონსტიტუციამ დატოვა პარლამენტისა და მთავრობის დისკრეციაში.
საქართველოს პარლამენტი და მთავრობა საკუთარი პოლიტიკური შეხედულებისა თუ იდეოლოგიის მიხედვით ვერ შეცვლიან კონსტიტუციის ამ დანაწესს. თუკი მთავრობა ან პარლამენტიც კი ვერ ცვლის კონსტიტუციით განსაზღვრულ საერთაშორისო პოლიტიკის და ურთიერთობების ამ საკითხებს, ბუნებრივია მათ თანხმობის გაცემა ან არგაცემაც არ შეუძლიათ. კონსტიტუციამ ეს ინსტიტუტები ამ უფლებამოსილებით არ აღჭურვა.
კონსტიტუციით განსაზღვრული საერთაშორისო პოლიტიკისა და ურთიერთობის ამ არსებითი საკითხების განხორციელებაში მონაწილეობა კი არის სახელმწიფოს მეთაურის, პრემიერისა და მისი კაბინეტის წევრების, ისევე როგორც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ვალდებულება, იმ უფლებამოსილებებით რაც მათ საერთაშორისო სამართლისა და კონსტიტუციის ნორმებით აქვს მინიჭებული.
დასკვნა
იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოს კონსტიტუცია თვითონ განსაზღვრავს საგარეო პოლიტიკის სავალდებულო ჩარჩოს ევროკავშირთან და ატლანტიკურ ორგანიზაციასთან მიმართებაში და მისი ცვლილება არ არის მთავრობის კონსტიტუციური უფლებამოსილება, მაშინ ამ საკითხში მთავრობის თანხმობის არსებობა-არარსებობის საკამათო საკითხი არ არის არსებითი შეუსაბამობა რომელიც კონსტიტუციით განსაზღვრულ სავალდებულო წესრიგს, საგარეო პოლიტიკას და ეროვნულ ინტერესებს მცირედით მაინც აზიანებს და შეიძლება იმპიჩმენტით დასრულდეს.
[1] საქართველოს პარლამენტის წევრების (ირაკლი კობახიძის, შალვა პაპუაშვილის, მამუკა მდინარაძის და სხვების, სულ 80 წევრის) N1797 კონსტიტუციური წარდგინება საქართველოს პრეზიდენტის მიერ საქართველოს კონსტიტუციის დარღვევის საკითხზე. https://constcourt.ge/ka/judicial-acts?legal=15869 [12.10.2023წ.]
[2] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს აქტს საერთოდ არ აქვს დასაბუთება სამოტივაციო ნაწილში. იხ.: საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2023 წლის 22 სექტემბრის N3/2/1797 საოქმო ჩანაწერი. https://constcourt.ge/ka/judicial-acts?legal=15876 [12.10.2023წ.]
[3] https://www.interpressnews.ge/ka/article/768393-shalva-papuashvili-es-iqo-konstituciis-ganzrax-dargveva-vinaidan-prezidentma-tanxmobistvis-mtavrobas-mimarta-uari-miigo-da-miuxedavad-uarisa-mainc-gaemgzavra [12.10.2023წ.]
[4] საქართველოს კონსტიტუცია, სსმ, 1995, მუხლი 48.
[5] მაგ.: საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის 332-ე და 333-ე მუხლების შესაბამისად პრეზიდენტის, პრემიერ-მინისტრის თუ სხვა თანამდებობის პირის მიერ სამსახურებრივი უფლებამოსილების გადამეტება ან ბოროტად გამოყენება არის დანაშაული. იხ.: საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი, 1999, მუხლი 332 და 333.
[6] საქართველოს პრეზიდენტი მსჯავრდებულია კონსტიტუციური უფლებამოსილების, შეწყალების უფლებამოსილების https://civil.ge/ka/archives/219224 [12.10.2023წ.]
[7] როდესაც მინისტრის ან სხვა თანამდებობის პირის ნორმატიულ აქტს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო ანტიკონსტიტუციურად სცნობს, მიუხედავად იმპიჩმენტის ფორმალური საფუძვლისა (კონსტიტუციის დარღვევა) საიმპიჩმენტო პროცედურები არ წარიმართება. ანალოგიური შეიძლება ითქვას კომპეტენციური დავის შემთხვევაზეც, როცა მინისტრის ქმედება მიიჩნევა ანტიკონსტიტუციურად.
[8] ვენის კონვენცია სახელშეკრულებო სამართლის შესახებ, 1969. საქართველო მიერთებულია 1995 წ.
[9] საქართველოს კანონი „საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებების შესახებ“, სსმ, 1997, მუხლი 12.
[10] ავსტრალია საფრანგეთის წინააღმდეგ. Australia v. France, Judgment, I.C.J. Reports. 1974. pp 269-270, paras. 49-51. https://www.icj-cij.org/case/58/judgments [12.10.2023წ.]
შენიშვნა: ჩვენ ვიწვევთ ნებისმიერ დაინტერესებულ პირს ბლოგების გამოსაქვეყნებლად. თუ გსურთ სტატიის გამოქვეყნება, გთხოვთ, გამოაგზავნოთ MS Word ფორმატის დოკუმენტის სახით ელ. ფოსტაზე iconsgeo@gmail.com ელ. წერილის სათაურის ველში გთხოვთ მიუთითოთ “ბლოგი გამოსაქვეყნებლად”
